democrazia diretta e partecipazione

017 Democrazia Diretta cap 2 Cos’è la democrazia? – 2-1: L’assemblea pubblica

21 Luglio 2009

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di Paolo Michelotto

traduzione di Emilio Piccoli

2-1: L’assemblea pubblica
L’assemblea pubblica è la più antica e la più semplice manifestazione di democrazia.
Nell’Atene di Pericle (450-430 a. C) l’assemblea pubblica (ekklesia) era l’autorità suprema, che approvava leggi e prendeva decisioni di guerra e pace. L’assemblea pubblica ateniese non permetteva rappresentanze che acquisissero il suo ruolo o la sua autorità. Il principio di uguaglianza non era ancora apparso. Solo i “cittadini” (nel significato della parola di quell’epoca) erano ammessi all’assemblea pubblica; gli schiavi ne erano esclusi. All’epoca di Pericle c’erano circa 30 000 cittadini a fronte di 100-250.000 schiavi. Non tutti i cittadini avevano voti uguali: i possidenti avevano un ruolo maggiore.
Assemblee pubbliche similari emersero in molti luoghi in Europa nel tardo Medioevo. Lecomte (1995, 2003) ad esempio descrive le consuetudini nella piccola città belga di Fosses-la-Ville, quando questa apparteneva alla diocesi del principato di Liegi. Conosciamo l’esatta organizzazione dell’amministrazione locale a Fosses-la-Ville da un documento del 11 dicembre 1447. La gestione quotidiana della città era svolta da un Consiglio Comunale che veniva eletto una volta all’anno.
I capofamiglia della città si riunivano a questo scopo alla torre bassa porta di Fosses e designavano i membri del Consiglio Comunale con un voto a maggioranza semplice. Dopo il quindicesimo secolo, queste assemblee pubbliche venivano tenute in ogni quartiere, ma il sistema è rimasto comunque lo stesso. Non solo votavano i cittadini della città stessa, ma votavano pure gli “borghesi ambulanti”(non residenti che non godevano per nulla dei diritti di cittadinanza) che venivano dalla campagna circostante. L’adunata di cittadini in assemblea veniva chiamata “Généralité”. Essi non solo nominavano il Consiglio comunale ma avevano anche il potere di occuparsi di tutte le questioni importanti. Il Consiglio comunale non poteva prendere decisioni per conto proprio ma era tenuto a convocare una assemblea pubblica. Lecomte riassume i seguenti poteri che appartenevano intrinsecamente alle prerogative della “Généralité’:
- emettere nuovi regolamenti e statuti
- vendere o ipotecare beni e proprietà Comunali
- importanti lavori pubblici
- approvazioni dei conti di fine anno
- imposizione di imposte
Era compito del sindaco convocare la “généralité” ogni volta che era necessaria una decisione su uno di questi campi. Il compito del Consiglio comunale era essenzialmente esecutivo: era responsabile di curare le attività correnti, ma le nuove regole e le decisioni importanti dovevano essere sempre approvate direttamente dai cittadini. Lecomte correttamente sottolinea la differenza qualitativa tra il regime democratico-diretto di Fosses e il sistema attuale, in cui non sono i cittadini ma piuttosto i Consiglieri comunali a prendere le grandi decisioni: “… C’è una differenza essenziale tra il Consiglio della comunità medievale di Fosses e lo stesso Consiglio di oggi. Oggigiorno il Consiglio adotta regolamenti locali e stabilisce imposte comunali. Nulla di tutto ciò esisteva nel 15 ° secolo. Il potere di fare le leggi locali apparteneva essenzialmente alla “Généralité”, vale a dire all’assemblea generale dei cittadini chiamati a esprimere le loro opinioni su tutte le questioni che colpivano gli interessi della comunità cittadina non rientranti nell’ordinaria amministrazione. “(Lecomte, 2003, p. 154).
Almeno l’85% dei Comuni svizzeri sono ancora oggi gestiti con l’assemblea pubblica (Kriesi 1992, p. 113). A livello cantonale l’assemblea pubblica (Landsgemeinde) ora esiste solo nell’Appenzell e nel Glarus. Queste assemblee datano a partire dalla fine del Medioevo (il più antico documento che contiene le decisioni prese da un Landsgemeinde risale al 1294) e forse sono storicamente legate all’antica tradizione germanica o scandinava del “Thing”.
Il Landsgemeinde del cantone Appenzell Innerhoden si riunisce una volta l’anno nella piazza del mercato centrale nell’ultima domenica di aprile. Tutti i cittadini sopra i 18 anni possono partecipare (fino al 1992, l’età minima era 20). In genere si presentano tra il 25% e il 35% dei cittadini aventi diritto di voto che sono circa 3.000 persone. Se ci sono questioni controverse all’ordine del giorno questo numero di solito aumenta. Il voto è per alzata di mano, per cui l’abmehren (verifica di chi ha la maggioranza) a volte incappa in problemi.
Oltre l’elezione del Standeskommission (consiglio direttivo), il Landamman (una specie di presidente del consiglio) e il Kantonsgericht (giudice cantonale), i punti obbligatori all’ordine del giorno del Landsgemeinde sono i seguenti:
una eventuale modifica della Costituzione cantonale
tutte le leggi o gli emendamenti allo Statuto che sono stati preparati dal Grosser Rat (letteralmente il ‘grande consiglio’)
tutte le proposte per le nuove spese pubbliche sopra i 500.000 franchi svizzeri o spese rinnovabili di almeno 100.000 franchi l’anno per un periodo di almeno cinque anni (finanziamento referendum, dal 1976)
leggi o emendamenti alla Costituzione cantonale proposti dai cittadini per i quali è sufficiente una firma
se almeno un cittadino lo richiede: un voto su qualsiasi decisione di spendere almeno 250.000 franchi svizzeri o di almeno 50.000 franchi l’anno per un periodo di almeno cinque anni
Pertanto, nessuna legge può entrare in vigore nell’ Appenzell Innerhoden senza che prima venga approvata dall’assemblea pubblica. Ogni cittadino ha diritto di parlare all’assemblea pubblica. Non vi sono restrizioni sul numero di oratori o sul tempo di parola. Nella prassi questo non causa alcun problema perché gli oratori sono concisi e arrivano al punto e non si ripetono uno con l’altro. (Hutter, 2001; Carlen, 1996).
In diversi Stati nel nord-est degli Stati Uniti, esiste anche una tradizione amministrativa che si basa sulla cosiddetta “Open Town Meetings” (OTMs), che può essere fatta risalire direttamente ai Padri Pellegrini (Zimmerman, 1999). Il più alto organo amministrativo nella comunità non è un Consiglio comunale eletto ma una pubblica assemblea. L’ OTM fondamentalmente si riunisce una volta l’anno. Tutti gli elettori iscritti dalla comunità possono parlare e votare in assemblea. L’assemblea è convocata dal Board of Selectmen. Questo è un comitato i cui membri sono stati nominati in occasione della precedente seduta del OTM, e che opera come una sorta di esecutivo del OTM.
I cittadini possono inserire punti all’ordine del giorno per la OTM. Ciò richiede: un centinaio di firme di elettori registrati, o (nei piccoli comuni) le firme di un decimo del numero di elettori iscritti. Il Selectmen stesso può inserire punti all’ordine del giorno, e includere voci che sono incubate dall’Amministrazione della città e da altri comitati e commissioni.
Ai partecipanti all’OTM vengono fornite numerose informazioni. In alcuni Comuni l’OTM effettivo è inoltre preceduto da un pre-Town Meeting informativo, durante il quale i cittadini possono chiedere ulteriori informazioni riguardo ai temi all’ordine del giorno. Nel documento stesso si possono trovare consigli di varie commissioni su molti dei temi su cui deve essere espresso il voto. Il town consel, un avvocato specializzato in legislazione comunale, svolge un importante ruolo di consulenza nello stesso OTM.
Si vota per alzata di mano oppure alzandosi in piedi, ma per argomenti delicati si passa allo scrutinio segreto. Un problema con lo scrutinio segreto è l’impiego di tempo (di solito tre quarti d’ora per il voto e il conteggio). Tuttavia il ricorso alla votazione a scrutinio segreto è essenziale per evitare la pressione sociale su argomenti controversi.
Le decisioni dell’OTM possono essere sempre abrogate tramite referendum. In Massachusetts sono richieste le firme di 300 elettori iscritti e la decisione del OTM verrà abrogata se lo decide una maggioranza di almeno il 20% degli elettori registrati. In circostanze speciali possono essere convocati OTMs supplementari.
Quanti cittadini presenziano al Town Meeting? Negli Stati Uniti è necessario registrarsi come elettore. Le percentuali indicate sono per i quattro Stati con OTMs completi: Maine: 28,17%; Vermont: 26,03%; New Hampshire: 22,60%; Massachusetts:11,89%. In realtà tali percentuali dovrebbero essere incrementate del 10% circa, dato che un decimo dei nomi sulle liste elettorali sono quelli di elettori che si sono nel frattempo trasferiti. Secondo l’indagine di Zimmerman (1999), il livello di partecipazione sembra dipendere in larga misura dalla dimensione della comunità. Nei Comuni con meno di 500 abitanti di solito sono presenti più di un terzo. Nel Connecticut in città con più di 20.000 residenti la partecipazione è pari a circa l’1 per cento (Zimmerman, p. 165; dati per il 1996). Frequenze molto basse sono state notate anche nelle comunità dove i poteri del Town Meeting sono limitati.
Zimmerman (p. 173-174) ha intervistato funzionari comunali sulla qualità del dibattito nel OTM. In Massachusetts, 82% ha valutato la qualità come eccellente o buona, il 16% come ragionevole e il 2% come dubbia. Zimmerman ha inoltre chiesto loro di valutare la qualità delle decisioni. In Massachusetts l’86% dei funzionari ha considerato le decisioni ottime o buone, il 14% ragionevoli e l’ 1% incerte. Le cifre sono simili in altri Stati.
Nella città sud-brasiliana di Porto Alegre, un nuovo sistema per la preparazione diretto-democratico del bilancio della città è diventato operativo tramite assemblee pubbliche dal 1989 (Abers, 2000). Questo sistema è stato introdotto dal Partido dos Trabalhadores ( Partito del lavoro) di sinistra, che ha ottenuto una significativa vittoria elettorale nel 1988. Alle assemblee pubbliche i residenti del quartiere decidono loro le priorità per investimenti su servizi pubblici ed eleggono i rappresentanti che poi a un livello più elevato – di quartiere e di città – organizzano e danno seguito alle decisioni prese con i servizi comunali. Oltre alle assemblee pubbliche locali vi sono anche incontri a tema, per esempio, su istruzione oppure l’economia e le tasse.
Le assemblee pubbliche forniscono una vivacissima forma di democrazia diretta e sono sicuramente molto praticabili a livello locale. Tuttavia l’assemblea pubblica ha anche qualche svantaggio rispetto al referendum. L’assenza della votazione a scrutinio segreto è la più importante e basilare obiezione. Inoltre l’assemblea pubblica richiede un contributo individuale che viene fornito in un lasso di tempo specifico e quindi esclude più facilmente alcuni elettori dalla partecipazione.